国务院关于推动城乡义务教育一体化发展 提高农村义务教育水平工作情况的报告

教育部部长 陈宝生

全国人民代表大会常务委员会：

　　受国务院委托，我向全国人大常委会报告关于推动城乡义务教育一体化发展提高农村义务教育水平工作情况，请予审议。

　　推动城乡义务教育一体化发展，提高农村义务教育水平，是以习近平同志为核心的党中央根据新时代我国经济社会主要变化作出的一项重大战略决策部署。2016年5月，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组会议，审议了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，明确指出统筹推进县域内城乡义务教育一体化发展，对缩小城乡教育差距、促进教育公平具有重要意义。李克强总理多次对提高农村义务教育水平及促进教育公平提出要求，强调教育投入要继续向困难地区和薄弱环节倾斜，不断缩小城乡、区域和校际办学差距。孙春兰副总理对推动城乡义务教育一体化发展也提出明确要求。

　　推进城乡义务教育一体化发展，主要目标是推动县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额标准统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，基本消除城乡二元结构壁垒，基本实现县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化，义务教育普及水平进一步巩固提高，乡村教育质量明显提升，教育脱贫任务全面完成。

　　一、工作进展和成效

　　按照党中央、国务院决策部署，根据《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）要求，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部等部门把统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展作为实现教育现代化、全面建成小康社会、实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的重大政治任务，全力以赴、通力合作，加强统筹协调和宏观管理，采取强有力的工作措施，大力推动城乡义务教育一体化发展，取得了显著成效。

　　（一）健全工作机制，形成上下联动的工作合力。

　　制订了教育部等九部门贯彻落实国发〔2016〕40号文件任务分工方案，形成了教育部牵头、各部门配合，省级统筹、市级指导、县区主责的工作机制。及时协调主流媒体宣传解读工作目标和重要举措。召开了全国统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展现场推进会，举办了各省级教育行政部门负责同志专题研讨班，及时进行工作部署、总结推广典型经验。加大督查督导力度，将推动县域内城乡义务教育一体化发展列入国务院第四次大督查，纳入义务教育均衡发展和对省级人民政府履行教育职责评价体系，组织开展两次全国性专项督导。各省级人民政府高度重视，全部出台了贯彻国发〔2016〕40号文件的实施意见，并进行部署，将这项工作纳入市县政府工作考核目标，作为贫困县脱贫摘帽的重要考核指标，建立了定期报告和督导检查制度。

　　（二）加快推进“四个统一、一个全覆盖”，着力破除城乡二元结构壁垒。

　　一是制订城乡统一的学校建设标准。教育部、住房城乡建设部等部门合并修订2002年出台的《城市普通中小学校校舍建设标准》、2008年出台的《农村普通中小学校建设标准》，统一为《普通中小学校建设标准》，努力消除城乡学校在建设标准上的差距，提升乡村学校建设水平，目前已完成征求意见工作，争取尽快印发。

　　二是落实城乡统一的教师编制标准。中央编办、教育部将农村中小学编制标准统一提高到城市标准，按小学1∶19、初中1∶13.5的师生比核定编制，并明确对乡村小规模学校按照师生比与班师比相结合的方式核定编制，对寄宿制学校适当增加编制。要求地方创新事业编制管理，跨地区、跨层级、跨行业统筹调剂编制，向义务教育学校倾斜。按照实际配备的教师测算，25个省份小学、24个省份初中已达到统一标准。

　　三是实现城乡统一的生均公用经费基准定额标准。按照《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）要求，建立了城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，明确了生均公用经费标准，确定中西部地区普通小学生均公用经费每生每年600元、普通初中每生每年800元，东部地区普通小学每生每年650元、普通初中每生每年850元，并明确了中央与地方财政分担比例。

　　四是完善城乡统一的学校基本装备配置标准。教育部出台了做好普通中小学装备工作的意见，健全与国家课程标准相匹配的中小学装备配置标准体系，启动中小学装备配置标准修订工作，2018年计划出台小学数学、初中数学、物理、化学、地理等学科装备配置标准和30项左右的质量标准。

　　五是实现“两免一补”政策全覆盖。2017年已全面实现对城乡义务教育学生免除学杂费（民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行）、免费提供教科书，并对全国1604万名城乡家庭经济困难寄宿生发放生活补助，补助金额179.1亿元，其中90％用于中西部地区。

　　（三）补齐乡村教育短板，着力解决“乡村弱”问题。

　　一是加大农村教育投入力度。2017年国家财政性教育经费投入3.42万亿元，其中53％用于义务教育。中央财政教育转移支付由2016年的2817亿元增加到2018年的3067亿元，80％用于中西部农村和贫困地区，1／4左右用于集中连片特困地区、民族地区。农村普通小学、初中生均教育经费支出保持较快增长，2017年分别达到1.14万元、1.55万元，比2012年分别增长59.3％、61.9％。

　　二是推进农村学校标准化建设。实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件项目，2016—2018年，中央财政投入专项资金1059亿元，带动地方投入2000多亿元。2017年还启动实施了教育现代化推进工程，2017、2018年两年中央下达义务教育学校建设投资149.6亿元，主要面向农村推动未达标学校标准化建设。2017年全国义务教育学校校舍面积比2015年增长了10％；体育场馆、音体美器材、实验仪器达标率超过85％；互联网接入率超过90％，向农村输送优质教育资源。全国832个贫困县的10.3万所义务教育学校办学条件达到“底线要求”，占94.7％。农村学校面貌得到明显改善，在中西部许多农村地区，“最好的建筑在学校”得到群众的公认。

　　三是扎实推进基本均衡评估。按照县域义务教育基本均衡督导评估认定标准，坚持把义务教育基本均衡督导评估认定与脱贫攻坚、控辍保学紧密结合，实现以评促建、以评促改，加快缩小城乡、校际差距，促进城乡义务教育一体化发展。截至2017年底，全国2379个县通过了义务教育基本均衡发展督导评估认定，占比达81％，北京、天津、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广东等11个省份整体通过评估认定。

　　四是努力提高乡村教育水平。2018年4月，国务院办公厅印发了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的意见》（国办发〔2018〕27号），对办好两类学校作出全面部署，在统筹布局规划、改善办学条件、加强师资建设、强化经费保障、提高育人水平等方面提出了具体举措。特别强调通过多种途径加强乡村学校教师队伍建设，利用“互联网＋教育”方式，帮助两类学校开足开齐开好国家课程，提高乡村学校教育水平。

　　（四）扩大城镇教育资源，着力缓解“城镇挤”问题。

　　一是同步建设城镇学校。按照城镇化进程，部署各地调整完善土地利用总体规划，多措并举盘活用地存量，切实保障学校建设用地。严格建设项目规划许可管理，配套学校建设必须与住宅建设首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用，未按规划配建学校的不得进行竣工验收。据督查报告，全国90％的县区基本做到了按照城镇化规划和常住人口规模编制城镇义务教育学校布局规划；70％的县区基本做到了配套学校建设与住宅建设首期项目“三同步”。

　　二是实施消除大班额计划。从实际出发提出分省消除大班额工作目标，指导各地以县为单位制定专项规划并报教育部备案，确保2018年底基本消除66人以上超大班额（控制在2％以内）、2020年底基本消除56人以上大班额（控制在5％以内）。要求小学、初中按国家规定班额标准招生，防止产生新的大班额。定期通报各省份消除大班额进展情况，并建立了约谈制度。2017年义务教育大班额比例下降为10.1％、超大班额比例下降为2.4％，相比2015年，全国大班额数量减少了25％、超大班额数量减少了50％，是近10年来下降幅度最大的一年。

　　（五）创新教师工作机制，着力加强乡村教师队伍建设。

　　一是整体部署教师队伍建设。中共中央、国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发〔2018〕4号），这是新时代加强教师队伍建设的纲领性文件，特别是对加强乡村教师队伍建设进一步作出了全面部署。深入实施乡村教师支持计划，着力破解乡村教师队伍建设难题，提高乡村教师队伍质量。

　　二是加强乡村教师培养培训。继续实施部属师范大学公费师范生教育，推动28个省份实施地方公费师范生教育，每年吸引4万名高校毕业生直接到农村中小学任教。鼓励地方政府和相关院校采取定向招生、定向培养、定向服务等方式，为乡村学校及教学点培养“一专多能”教师。继续实施农村学校教育硕士师资培养计划，为中西部农村学校培养高素质教师。深入实施中小学教师“国培计划”，2016—2017年对360余万名乡村校长教师进行专业化培训。

　　三是创新乡村教师补充机制。严格执行中小学教师资格准入制度，适当提高准入标准。实行义务教育教师“县管校聘”，深入推进县域内教师交流轮岗，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校流动。实行学区（乡镇）内教师走教制度。继续实施农村教师特岗计划，2017年安排74.3亿元，选派了约8万名优秀大学毕业生到乡村学校任教，2018年计划选派9万名。

　　四是大力提升乡村教师待遇。明确乡村教师享受乡镇工作补贴，全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策和艰苦边远地区津贴政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化补助，鼓励有条件地区提高补助标准，“越往基层、越是艰苦、待遇越高”的局面初步形成，惠及725个县的127万名乡村教师。加强乡村教师周转宿舍建设，2016—2017年各地新建7.4万套周转宿舍，并将符合条件的教师纳入住房保障范围。对乡村教师评聘职称实行适当倾斜政策。建立乡村教师荣誉制度，2017年首次为400万名从教30年以上的在岗和离退休教师颁发荣誉证书。

　　（六）关注特殊群体，着力促进教育公平。

　　一是扎实做好控辍保学工作。2017年，国务院办公厅印发了《关于加强控辍保学进一步提高义务教育巩固水平的通知》（国办发〔2017〕72号），明确把控辍保学作为脱贫攻坚的重点任务，强化“三避免、一落实”机制，避免学生因为厌学、家庭经济困难和交通不便而辍学，落实联控联保和行政督促复学的责任机制。已建立学籍数据与国家人口库比对核查机制，加强对各地特别是贫困地区适龄儿童辍学情况的动态监测。指导各地“一县一案”做好控辍保学工作，目前已有2075个县制订了控辍保学方案。2017年小学学龄儿童净入学率达99.91％，初中学生毛入学率达103.5％，均高于世界高收入国家平均水平。九年义务教育巩固率达到93.8％，比2015年提高了0.8个百分点。视力、听力、智力三类残疾儿童少年义务教育入学率达到90％以上。

　　二是完善随迁子女就学政策。推动各地建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，明确居住证持有人在居住地依法享有平等接受义务教育的权利。建成了中小学全国统一的学籍系统，随迁子女跨省转学实现全程网上办理。2017年，全国共有义务教育阶段随迁子女1406.6万人，比上年增加11.9万人，其中80％进入公办学校就读，另有7.5％享受政府购买民办学校学位服务，并全部纳入生均公用经费和“两免一补”补助范围。

　　三是健全留守儿童关爱保护体系。2016年，国务院制定了《关于加强农村留守儿童关爱保护的意见》（国发〔2016〕13号），建立了民政部牵头、27个部门参与的留守儿童关爱保护联席会议制度，健全家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的农村留守儿童关爱保护工作体系。组织开展留守儿童摸底排查，建立了信息管理系统，全国共摸排农村留守儿童902万人，其中义务教育阶段留守儿童589万人，为做好留守儿童关爱保护工作奠定了重要基础，并开展了关爱保护专项行动。2017年，全国共批评教育失职父母9.1万人、治安管理处罚282人、依法追究失职父母刑事责任16人、依法撤销失职父母监护权案例17个，帮助76万名存在家庭监护问题的儿童得到有效监护，劝返1.77万名辍学留守儿童复学就读。

　　四是实施农村学生营养改善计划。2017—2018年安排补助资金386亿元，每生每天补助4元，寄宿生加上“一补”（家庭经济困难学生生活补助）后达到每天8—9元，有效减轻了贫困家庭的经济负担。全国共有29个省的1631个县实施了营养改善计划，覆盖了国家所有扶贫开发重点县，受益学生3700多万人。监测表明，实施营养改善计划的地区，男女生平均身高2017年比2012年高出1.9厘米和2厘米。习近平总书记对此高度评价“此事有功德”。

　　二、启示和存在的问题

　　（一）几点启示。

　　第一，以习近平同志为核心的党中央坚强领导是推动城乡义务教育一体化发展的根本保证。2016年5月，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组会议审议有关文件，党的十九大又进一步将推动城乡义务教育一体化发展作为重点任务，为我们做好工作提供了基本遵循。两年多来，按照党中央的决策部署，国务院落实以人民为中心的发展思想，制定了经费保障、办学条件、队伍建设、控辍保学等一系列配套文件，不断将城乡义务教育一体化发展做细做实。

　　第二，加大政府统筹力度是推动城乡义务教育一体化发展的重要保障。推动城乡义务教育一体化改革发展，关乎新型城镇化、脱贫攻坚、乡村振兴和全面建成小康社会等重大战略目标的实现，是一项重大系统工程，必须强化政府责任，加大统筹力度，将城乡义务教育一体化改革发展置于经济社会发展全局中通盘谋划，形成合力，协同推进。近年来，各级政府高度重视，统筹部署，采取重大改革举措，健全部门协同、上下联动工作机制，强化督导督查，狠抓工作落实，有力推动城乡义务教育一体化发展取得了重要进展。

　　第三，突出农村学校底部攻坚是推动城乡义务教育一体化发展的核心任务。推动城乡义务教育一体化发展，难点在于破除城乡二元结构壁垒，切实提高乡村教育发展水平。这必然要求我们统筹资源配置，向农村地区、贫困地区、边远地区、少数民族地区、革命老区倾斜，向弱势群体倾斜。近年来，国家实施了全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件等一系列重大工程项目，出台了全面加强乡村学校建设的一系列重大政策措施，深入推进县域义务教育均衡发展，有效促进了教育公平，增强了人民群众的获得感。

　　第四，加强教师队伍建设是推动城乡义务教育一体化发展的关键之举。教师是办好教育的第一资源，缩小城乡教育差距，关键是缩小教师队伍水平差距。近年来，国家注重加强乡村教师队伍建设顶层设计，出台了若干重大政策，实施了乡村教师支持计划，“国培计划”重点加大了乡村教师培训力度，建立了集中连片特困地区乡村教师补助政策，努力提高乡村教师待遇，积极建立和完善吸引优秀人才到农村任教的有效机制，取得了积极成效。

　　（二）存在的问题。

　　一是一些地方思想上还不够重视。一些地方对推动城乡义务教育一体化发展的重要性、紧迫性认识不到位，没有认识到农村教育在实施乡村振兴战略、全面建成小康社会中的重要地位和作用，没有把这项工作放到经济社会发展全局中统筹考虑和重点安排，推进力度不够，进展缓慢，存在重城市、轻农村现象。特别是随着新型城镇化发展，农村学龄人口逐步减少，而农村教育投入大、见效慢、效益低，一些地方对如何发展农村教育存在模糊认识、畏难情绪、观望态度。

　　二是一些地方政府履责还没有完全到位。义务教育实行“省级统筹、以县为主”管理体制，地方各级人民政府在统筹推进城乡义务教育一体化发展中都具有重要职责。有的省级政府未能切实履行政府统筹责任，在区域协调、办学标准、经费投入、教师编制等方面缺乏统筹和保障，特别是对一些财政比较困难的县倾斜支持不够。一些市级政府缺乏主动作为、有力指导。一些县级政府财力不足，存在“等靠要”思想，缺乏对县域城乡学校整体规划，缺乏推进落实的有效举措。

　　三是城乡教育差距依然明显。近几年，虽然县域义务教育均衡发展取得显著成绩，到2017年有81％的县通过了国家县域义务教育基本均衡督导评估认定，农村义务教育校舍条件得到了较大改善，但基础仍然薄弱，城乡义务教育资源配置还存在着不平衡不充分的问题，“乡村弱”和“城镇挤”的矛盾还没有彻底解决。一些乡镇寄宿制学校寄宿生活条件简陋，校园文化生活贫乏，学生上下学交通不便。一些乡村小规模学校的基本办学条件亟待改善。一些贫困地区初中学生辍学现象还比较突出。乡村学校教育质量、办学水平还存在明显差距。城镇地区面临着学校建设用地、学位资源、教师资源紧缺的困境，导致大班额现象还比较突出。

　　四是乡村教师队伍建设亟待加强。一些地方师资统筹配置不够，还难以满足教育教学基本需求。教师待遇保障机制不健全，教师绩效工资核定办法有待完善。有的地方乡村教师保障条件不落实，难以吸引和留住优秀教师在乡村任教，存在“招不来、留不住”问题。乡村教师培训缺乏针对性、有效性，培训内容和模式需进一步完善，乡村教师队伍的整体素质亟待提高。

　　三、下一步重点工作考虑

　　下一步，我们将深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，全面加强党对教育工作的领导，进一步落实教育优先发展战略，全面贯彻党的教育方针，发展素质教育，加快推进城乡义务教育一体化发展，着力解决义务教育发展不平衡不充分问题，大力提升农村义务教育质量。重点做好以下五方面工作：

　　一是强化责任，加大政府统筹力度。认真落实省级人民政府履行教育职责评价办法，加大督政力度，夯实地方各级政府义务教育管理责任，进一步完善和落实“省级统筹、以县为主”的管理体制，加大对贫困地区的倾斜扶持力度。将推动城乡义务教育一体化发展作为脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略任务的重要内容，坚持把“义务教育有保障”作为贫困人口退出、贫困县摘帽的硬性要求。继续开展国家义务教育基本均衡督导评估认定，2018年底努力实现全国85％的县（区）达到基本均衡；到2020年，比例达到95％；在本届政府任期内，全面实现基本均衡。同时，启动义务教育优质均衡督导评估认定工作，推动从“有学上”向“上好学”转变，有效推动城乡义务教育一体化发展。

　　二是补齐短板，实施乡村教育底部攻坚。在推进教育现代化、实施乡村振兴战略中，优先发展乡村教育事业。统筹做好农村学校布局规划，按照“既要有利于为学生提供公平有质量的教育，又要符合未成年人身心发展规律，方便学生就近入学”的要求，推动各省以县为单位修订完善义务教育学校布局专项规划。统筹“十三五”期间义务教育学校建设项目，以改善乡村学校教学、生活、卫生条件和校园文化环境为重点，全面加强乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校建设，着力办好农民“家门口的好学校”。实施教育信息化2.0行动计划，运用“互联网＋教育”方式，向农村输送优质教育资源。2018—2020年期间，中央财政新增资金70亿元，重点支持“三区三州”教育脱贫攻坚。深入做好义务教育控辍保学工作，加强留守儿童关爱保护，认真落实联保联控责任，完善学籍系统与国家人口库比对核查机制，重点加强对辍学高发区的监测，因地、因家、因人施策，做好劝返复学工作。

　　三是综合施策，加快消除城镇大班额。坚持多管齐下、综合施策、标本兼治，要求各地落实消除大班额的时间计划，强化督导督查，实行工作台账销号制度。加快城镇学校建设，加强部门协调，设立“绿色通道”，缩短审批立项流程，认真落实小区配建规划，保障足够学位供给。深入推进义务教育免试就近入学改革，严格按照标准班额招生，适当稳定乡村生源，合理分流学生，缓解城镇学校就学压力。确保实现“2018年基本消除超大班额、2020年基本消除大班额”的工作目标。

　　四是强化保障，增强乡村教师职业吸引力。认真落实《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，加强师德师风建设，强化教师使命担当，大力开展教师全员培训，全面提高教书育人能力水平，努力建设一支高素质专业化教师队伍。完善义务教育学校编制核定工作，各省明确乡村小规模学校编制具体核定标准和办法，对寄宿制学校适当增加编制。创新教师补充机制，完善特岗教师政策，实施银龄教师讲学计划，推进城乡教师交流轮岗，满足乡村学校教师补充需求。深化教师职称制度改革，推进县域内城乡学校中、高级岗位教师比例大体相当。进一步完善义务教育绩效工资总量核定办法，确保义务教育教师平均工资收入不低于当地公务员平均工资收入水平。切实落实乡村教师享受乡镇工作补贴、集中连片特困地区生活补助和艰苦边远地区津贴等政策，鼓励有条件的地区适当提高标准、扩大实施范围，继续建设乡村教师周转宿舍，进一步增强乡村教师职业吸引力。

　　五是深化改革，提升义务教育质量。制订关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见，在全社会广泛宣传、树立科学教育观念，深化课程、教材、教学、评价等方面改革，促进学生德智体美劳全面发展。要求义务教育学校普遍开展课后服务工作，解决好社会关心的课后“三点半”问题。落实规范校外培训机构有序发展的意见，治理面向中小学生的违规培训和竞赛行为，营造良好教育生态，切实减轻中小学生过重课外负担。

　　长期以来，全国人大对教育工作十分关心，给予了大力支持和悉心指导，提出了许多宝贵意见建议。全国人大多次组织义务教育专项调研和执法检查，今天专门听取关于推动城乡义务教育一体化发展提高农村义务教育水平工作情况的报告，充分体现了全国人大对义务教育工作的高度重视，这既是对我们工作的鞭策，也对推动义务教育发展发挥了十分重要的作用，在此表示衷心的感谢！我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神，认真研究和落实全国人大和各位委员的意见，切实改进和加强义务教育工作，努力办好公平而有质量的义务教育，进一步增强人民群众对义务教育改革发展的获得感。